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尽快建立矿山环境治理恢复基金的几点建议

编辑人:来源:阅读:1816次发布时间:2018-01-15 16:12:46

 

尽快建立矿山环境治理恢复基金的几点建议——以离子型稀土矿山为例

 

九三学社社员、赣南师范大学副教授边俊杰说,2017413日,国务院下发《矿产资源权益金制度改革方案》(以下简称国发〔201729号),文中指出,“在矿山环境治理恢复环节,将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。”为贯彻落实该项政策,现以离子型稀土矿山为例,就江西省尽快建立矿山环境治理恢复基金提出几点建议,供有关部门决策参考。

一、制度前后衔接的问题

国发〔201729号)文的出台,在相关政策上需要进行衔接。在国发〔201729号)文出台之前,赣州稀土矿业企业一直按照赣国土资[2010]242号文缴纳矿山环境治理和生态恢复保证金,近年来,为深入贯彻落实省委省政府“降低企业成本,优化发展环境”专项行动文件精神,省国土资源厅等部门明确暂缓缴纳保证金。另外,2012628日,《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》(国发[2012]21号)中,对赣南重点发展稀土产业给予了极高的期望,并针对赣南生态补偿政策中明确做出“加快建立资源地企业可持续发展准备金制度”的决定,该意见所提出的可持续发展准备金制度实际上是矿山环境治理恢复基金,而目前该制度在赣州还没有试点执行。矿山环境治理恢复基金的推行顺利与否以及实际效果,跟这些制度的前后衔接关系很大。

做好制度衔接应做如下考虑:由于新制度规定企业在收入中计提基金,客观上这笔资金属于企业,而赣国土资[2010]242号文规定在取得开采许可证之前缴纳的保证金以财政专户的形式存入指定银行。这样,改革后的矿山环境治理恢复基金实际上有两部分组成:2016年以前企业已经缴纳的保证金(含暂缓缴纳的保证金)与2017年以后企业自行提取的基金。可以考虑暂时使用“双轨制”,条件成熟以后完全过渡到“企业自行提取使用政府监管”的模式。所谓“双轨制”即为专户与企业自行提取并行。原来以保证金形式缴纳的部分,仍然按照专户的形式进行管理,当稀土矿山环境和废水治理与预防、项目经过科学论证立项以后,可向省财政厅申请使用该部分资金;企业自行提取的部分可以按规定将资金用于环境恢复与水流域污染项目治理。同时,为争取赣南等原中央苏区生态补偿优惠政策,考虑利用国发[2012]21号文向上级部门争取提高计提比例的优惠政策。

二、计提比例的确定问题

赣国土资[2010]242号文规定的保证金按照矿山面积计算缴存数额,即按照离子型稀土矿山每平方米每年缴存0.45元;而国发〔201729号规定企业可以按照销售收入的一定比例计提,其计算标准是企业的销售收入。可见,前后制度存在缴存标准上的较大差异,计提标准与计提比例发生了本质性的变化。因而,需要根据稀土矿山企业近几年的缴纳保证金、投入的环境治理资金等历史数据以及未来矿山环境恢复治理项目规划科学核定计提比例。

目前赣州市离子型稀土矿山企业仅有1家,以此为例,我们进行了初步比例区间值测算。根据不完全数据,截止2016年底,赣州市范围的稀土矿山已经缴纳了3640.28万元矿山环境治理和生态恢复保证金,稀土矿业公司投入的矿区环境治理资金4372.35万元(不含国拨资金944.16万元),2017年赣州稀土矿山一期整合项目要求建设的9个尾水收集利用处理站项目预计投入约3亿元,运营费用约4200万元;2011-2016年,该公司实现营业收入约45亿元。根据上述基础数据,我们初步测算矿山环境治理恢复基金计提比例在销售收入的2%-5%之间。

三、基金计提的会计处理规定

1.矿山环境治理恢复基金的会计处理

根据国发〔201729“由矿山企业单设会计科目,按照销售收入的一定比例计提,计入企业成本”的文件精神,建议将赣州稀土矿业有限公司分年预提的基金列入成本。并在此基础上,详细规定基金的财务费用科目。

如基金用途属于环境恢复治理所需的固定资产弃置费用,应按照弃置费用核算,不属于固定资产弃置费用的,应按照安全生产费进会计处理。根据财政部 2009611日下发的《企业会计准则解释第3号》第三条规定,企业按照国家规定提取的安全生产费,应当计入相关产品的成本或当期损益,同时记入4301 专项储备”科目。笔者认为矿山环境治理恢复基金是企业根据国发〔201729号规定提取的用于矿山环境治理和生态恢复的专项资金,其会计核算,可按照该规定,比照安全生产费用的规定进行会计处理。基金中用于环境治理项目的部分,主管部门可根据企业提供的环境治理规划以及相关材料认定切实用于环境治理项目,则准予企业列支后在计算应纳所得税时扣除。同时要求企业加强会计控制,主管部门严格界定划分企业开展环境治理发生的各项前期费用以及后续费用,督促企业全面科学的制定环境治理规划所需资金使用计划与成本预算,前期费用的各项支出要通过各个会计部门审核批准,使各项费用的流出具体化,并列入当期损益进行补充。

2.矿山环境治理恢复基金的税务处理

赣州稀土矿业有限公司可将用于环境保护、生态恢复等方面的基金税前扣除并计入生产成本,在所得税前列支。由于目前矿山企业提取的基金按照上述税前扣除的规定不符合《中华人民共和国企业所得税实施条例》规定,建议在国家税务总局没有下发具体的基金税前扣除规定之前,可参照《国家税务总局关于煤矿企业维简费和高危行业企业安全生产费用企业所得税税前扣除问题的公告》(国家税务总局公告201126号)以及《企业所得税法》第八条“企业实际发生的与取得收入有关的、合理的支出,包括成本、费用、税金、损失和其他支出,准予在计算应纳税所得额时扣除。”等规定进行如下处理:对实际用于环境保护、生态恢复的基金支出,根据实际发生额在计征企业所得税前扣除。

四、基金的统筹使用问题

总体而言,矿山环境治理恢复基金的使用应考虑以下原则:

1.阶段性使用原则

充分考虑基金的激励约束作用以及企业的资金流动性,基金的使用应坚持阶段性使用原则。矿山企业的可持续发展目标的实现是一个系统工程,需要经过较长时间的努力逐步实现,作为一种激励手段,在不同的目标实现阶段使用,有利于发挥基金对矿山企业的激励性作用,同时,矿山企业阶段性使用,也可以减轻企业负担。另外,阶段性使用原则应贯穿企业的整个生命周期,而不是在某一阶段一次性使用。

2.公平与效率原则

这一原则主要是针对原来以保证金形式缴纳的部分基金而言。基金的使用应力求体现客观公平与效率原则,对于矿山环境治理等相关可持续发展目标实现状况比较好的矿山企业要坚持效率原则,优先批复基金的使用计划;对于不同阶段所需的准备金也要客观公平论证,结合不同矿山实际情况确定可使用额度。

五、部门间的监管协调问题

为了帮助矿山企业建立完善的可持续发展财务保障机制,矿山企业在提取,分配,使用基金时,接受政府部门监管,并在矿山企业当年会计报告中予以披露,如矿山企业违反有关规定,则依照有关法律法规进行处理。

在政府部门责任分工方面,财政部门负责资金的统一管理,工信部门或矿管部门负责监督指导等矿山企业制定矿山环境恢复治理发展规划以及立项管理,国土资源部门和环保部门负责指导审核矿山企业制度矿山生态环境修整治理,土地复垦,完善防治方案及项目合同实施情况,劳动保障部门负责企业善后关闭工作的监管等。

考虑赣州市稀土矿业有限公司市属国企的性质,争取在赣州市级政府试点,保证矿管局、市财政等部门在矿山环境治理恢复基金制度上执行主体地位,并接受省级政府监管,可考虑向省级政府争取参照国土行政管理部门机构设置,将矿管局列为政府工作部门,以匹配相应的管理职能。

六、基金运行的保障措施

    根据环境治理项目关于政府责任与企业责任的划分,需要设立配套的政府性质的矿山环境治理恢复基金。具体操作上,整合国发〔201729号规定征收的权利金、水土流失补偿费等政府性环境税费与政府环境治理预算资金,形成合力,作为政府的环境风险准备金,纳入财政专户,市财政按照年度预算给予企业转型升级、环境治理专项资金配套,根据企业发展的实际用途予以返还和支持。

在其他保障措施方面如建立这一制度会发生一系列的运行经费,需要在设计制度时中安排部分运行经费;由于矿山环境治理恢复基金制度贯穿整个生命周期,对该部分基金存在保值增值的要求;矿山环境治理恢复基金制度涉及诸多部门的协调,需要市政府成立工作领导小组统筹协调各部门关系;矿山环境治理恢复基金使用项目的可行性与科学性需要成立专家委员会予以论证等等。这些保障措施应在该制度正式实施以前做好顶层设计。